Peguam Negara di bawah Perkara 145 Perlembagaan Persekutuan: Kedudukan, Kuasa dan Peranan

Peguam Negara merupakan penasihat undang-undang utama kepada Kerajaan Malaysia dan juga Pendakwa Raya Malaysia. Kedudukan, peranan dan kuasa Peguam Negara telah termaktub dalam Perkara 145 Perlembagaan Persekutuan. Peguam Negara yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong atas nasihat Perdana Menteri mestilah terdiri daripada individu yang mempunyai kelayakan untuk menjadi seorang Hakim Mahkamah Persekutuan. Sebagai pegawai undang-undang tertinggi Negara, Peguam Negara berkewajipan untuk menasihati Yang Di-Pertuan Agong atau Jemaah Menteri mengenai apa-apa perkara yang bersifat undang-undang yang dirujukkan kepadanya dan menunaikan fungsi yang diberikan kepadanya oleh Perlembagaan dan undang-undang bertulis yang lain.

Dua kuasa utama yang diberikan kepada Peguam Negara oleh Perlembagaan Persekutuan adalah kuasa pendakwaan dan sebagai penjaga kepentingan awam iaitu hak yang diwarisi melalui undang-undang common. Di bawah Perkara 145(3), Peguam Negara mempunyai kuasa yang boleh dijalankan menurut budi bicaranya, untuk memulakan, menjalankan atau memberhentikan apa-apa prosiding bagi kesalahan, selain prosiding di hadapan Mahkamah Syariah, Mahkamah Anak Negeri atau Mahkamah Tentera. Kuasa budibicara yang diberikan kepada Peguam Negara di bawah Perkara 145(3) adalah mutlak, tidak boleh dicabar atau digantikan oleh mana-mana kuasa termasuk Mahkamah. Dalam erti kata lain, jika mana-mana pihak tidak bersetuju dengan tindakan Peguam Negara dalam mengendalikan sesuatu pendakwaan, maka mereka tidak mempunyai asas untuk mencabarnya di mana-mana korum.

Melalui pembacaan undang-undang yang ketat ke atas Perkara 145(3), akan membawa kepada suatu pemahaman bahawa Perlembagaan telah menyerahkan ke dalam tangan Peguam Negara kuasa budibicara yang mutlak untuk memulakan, menjalankan dan memberhentikan prosiding kesalahan jenayah. Bagi memberikan kesan terhadap perjalanan kuasa itu, di bawah Perkara 145 (3A), Peguam Negara juga dibenarkan untuk menentukan mana-mana mahkamah bagi sesuatu prosiding jenayah dimulakan dan dipindahkan.

Pada tahun 1991, dalam kes Karpal Singh & Yang Lain v. Pendakwa Raya [1991] 2 MLJ 544, Mahkamah Agung telah dirujuk dengan persoalan undang-undang bagi memutuskan samada mahkamah mempunyai kuasa am yang sedia ada bagi mengawal prosesnya supaya tidak disalahgunakan dan untuk melindung orang yang dituduh dari penganiayaan atau mudarat dengan membatalkan prosiding yang sia-sia. Dalam kes ini, tertuduh telah dituduh di bawah Akta Polis 1967 kerana mengambil bahagian di dalam perjumpaan di tempat awam tanpa mendapat kebenaran. Ketika menjawab persoalan undang-undang itu secara negatif, mahkamah menekankan bahawa kuasa perlembagaan Peguam Negara dalam Perkara 145(3) adalah muktamad dan tidak boleh disoal atau digantikan oleh kuasa budibicara mahkamah dan terpulanglah kepada Peguam Negara dengan memandang kepada keadaan khusus kes ini, menimbangkan penggunaan budibicaranya termasuk kemungkinan memasukkan ‘nolle prosequi’ oleh kerana kelengahan dan lain-lain keadaan kes itu.

Terdapat banyak keputusan Mahkamah yang mengesahkan kuasa budibicara Peguam Negara dalam mengawal pendakwaan jenayah. Antaranya ialah keputusan Mahkamah Persekutuan dalam kes Long bin Samat & Yang Lain v Pendakwa Raya [1974] 2 MLJ 152 yang memutuskan Perlembagaan Persekutuan telah memberikan kuasa budibicara yang luas kepada Peguam Negara dalam mengawal dan mengarah dalam semua pendakwaan jenayah bukan sekadar memulakan dan menjalankan mana-mana prosiding bagi sesuatu kesalahan, tetapi juga untuk memberhentikan prosiding yang telah dimulakannya dan mahkamah tidak mempunyai kuasa untuk mempersoalkannya apalagi untuk memaksa sesuatu pertuduhan diberatkan jika beliau berhasrat untuk meneruskan dengan pertuduhan yang lebih ringan. Dalam kes ini, tertuduh telah dituduh kerana menyebabkan kecederaan dengan menggunakan senjata di bawah seksyen 324 Kanun Keseksaan walaupun terdapat keterangan bagi menuduh bagi kesalahan menyebabkan kecederaan parah di bawah seksyen 32 6 Kanun yang sama.

Dalam kes terkenal, Johnson Tan Han Seng v Pendakwa Raya [1977] 2 MLJ 66, mahkamah telah menghuraikan kuasa budicara yang diberikan kepada Peguam Negara dalam memulakan sesuatu prosiding jenayah. Dalam kes tersebut, bagi kesalahan pemilikan senjata api secara haram, Peguam Negara mempunyai pilihan melalui tiga Akta Keseksaan yang boleh digunakan untuk memulakan pendakwaan di mana setiap pilihan akan membawa implikasi yang berbeza kepada tertuduh. Pertama, jika Peguam Negara mendakwa tertuduh di bawah seksyen 8 Akta Senjata Api 1960, jika disabitkan tertuduh hendaklah dipenjara tidak melebihi 7 tahun. Kedua, jika tertuduh didakwa di bawah seksyen 8 Akta Senjata Api (Penalti Lebih Berat) 1971, tertuduh boleh dipenjara sehingga 14 tahun dan sebatan dan ketiga, jika pendakwaan tertuduh dibuat di bawah seksyen 57 Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960, jika disabitkan, tertuduh hendaklah dihukum mati. Dalam hal ini, mahkamah tidak mempunyai kuasa untuk menggangu kuasa budibicara Peguam Negara untuk memilih mana-mana undang-undang untuk memulakan pendakwaan terhadap tertuduh. Menariknya, Ketua Hakim Negara (ketika itu), YAA Tun Mohammed Suffian menyatakan Peguam Negara boleh mendiskriminasi dalam membuat pilihan bagi mendakwa seseorang dalam prosiding jenayah tanpa melanggar hak kesamarataan terhadap undang-undang di bawah Perkara 8 Perlembagaan.

Baru-baru ini, dalam kes Pendakwa Raya v. Dato’ Seri Anwar Ibrahim, Mahkamah Tinggi Kuala Lumpur telah menolak permohonan tertuduh untuk mengetepikan pertuduhan yang dikemukakan oleh Pendakwa Raya terhadapnya atas alasan pendakwaan yang berniat jahat, menindas dan berkonspirasi politik. Dalam kes itu, tertuduh telah dituduh melakukan persetubuhan luar tabii dengan bekas pembantu peribadinya iaitu suatu kesalahan di bawah seksyen 377B Kanun Keseksaan. Timbalan Pendakwa Raya berhujah walaupun Mahkamah mempunyai kuasa sedia ada untuk mengelakkan berlakunya penyalahgunaan proses mahkamah, akan tetapi kuasa itu tidak terpakai dalam kes jenayah dan hanya bertujuan mengelakkan kegagalan keadilan. Tambahnya lagi, seksyen 54 Akta Relief Spesifik 1950 memperuntukkan secara jelas kuasa sedia ada tidak boleh digunakan bagi mengatasi undang-undang bertulis yang ada. Mahkamah memutuskan hak untuk mendakwa terletak kepada Peguam Negara. Walaupun laporan pemeriksaan perubatan ke atas mangsa tidak menunjukkan bukti kemasukan adalah relevan kepada tertuduh untuk menimbulkan keraguan tetapi ianya tidak konkslusif dan keputusan mendakwa bukanlah dibuat berdasarkan laporan tersebut semata-mata. Isu samada berlakunya kesalahan seperti yang didakwa tidak boleh diputuskan sehingga keseluruhan kes pendakwaan dikemukakan. Adalah dilihat keputusan mahkamah itu berlandaskan prinsip perlembagaan yang terpakai berhubung kuasa Pendakwa Raya untuk memulakan prosiding kes jenayah.

Begitu juga dalam kes bekas Ketua Menteri Sabah, Datuk Yong Teck Lee [1996] 2 MLJ 544, di mana beliau telah dituduh bagi kesalahan di bawah Akta Polis 1967. Tertuduh telah memohon melalui usul pemula di hadapan Mahkamah Tinggi untuk kebenaran agar satu perintah larangan dikeluarkan kepada majistret bagi menahannya daripada membicarakan kes terhadap tertuduh atas alasan ianya merupakan satu penyalahgunaan proses mahkamah. Mahkamah Rayuan memutuskan badan perundangan menerusi seksyen 173 Kanun Acara Jenayah menyatakan bahawa majistret harus mendengar keterangan yang boleh dikemukakan oleh pihak pendakwaan selepas seseorang tertuduh menuntut perbicaraan terhadap pertuduhan yang telah dibuat terhadapnya. Majistret tersebut tidak mempunyai kuasa sedia ada untuk menggantung prosiding dan untuk membebaskan tertuduh atas pertuduhan yang dibuat tanpa mendengar keterangan menyokong. Atas premis ini, kuasa Peguam Negara dalam memulakan dan memberhentikan prosiding tidak boleh diganggu oleh mana-mana pihak termasuk mahkamah. Selain itu, Peguam Negara juga mempunyai kuasa budibicara untuk mendakwa tertuduh bagi suatu kesalahan dari Akta yang berbeza dari Akta di mana tertuduh pada mulanya ditahan. Dalam kes Pendakwa Raya v. Chan Kam Leong [1989] 1MLJ 326, Mahkamah memutuskan tindakan penahanan tertuduh di bawah Akta Penagih Dadah (Rawatan dan Pemulihan) 1983 tidak menghalang Pendakwa Raya untuk mendakwa tertuduh di bawah Akta Dadah Berbahaya 1952.

Kuasa kawalan pendakwaan Pendakwa Raya di bawah Perkara 145(3) perlu sentiasa dipatuhi dan tidak boleh dikompromi oleh mana-mana agensi penguatkuasa di mana sebarang ketidakpatuhan akan mengakibatkan pendakwaan menjadi tidak sah dan terbatal. Dalam kes Pendakwa Raya v. Chua Chor Kian [1998] 1 MLJ 167, Mahkamah Tinggi Melaka memutuskan perlanggaran kuasa oleh pihak polis yang memutuskan untuk mendakwa tertuduh dengan mengabaikan kuasa Peguam Negara bukan sahaja bertentangan dengan kepentingan tertuduh tetapi juga perampasan kuasa hak perlembagaan sebuah institusi menurut Perkara 145(3) Perlembagaan Persekutuan. Dalam kes ini, pihak polis telah mendakwa tertuduh bagi kesalahan pemilikan dadah di bawah seksyen 39A(2) Akta Dadah Berbahaya 1952 tanpa mendapatkan pandangan dan pendapat dari Pendakwa Raya terlebih dahulu dan mengakibatkan tertuduh dilepaskan tanpa dibebaskan.

Sebarang undang-undang yang bertentangan dengan Perkara 145(3) Perlembagaan Persekutuan yakni memberikan kuasa mendakwa kepada pihak lain selain Peguam Negara adalah tidak sah dan terbatal. Pada tahun 1997, Mahkamah Rayuan telah memutuskan dalam kes Repco Holdings Bhd [1997] 3 MLJ 681, seksyen 126(2) Akta Industri Sekuriti 1983 tidak sah kerana bertentangan dengan perlembagaan kerana memberikan kuasa mendakwa kepada Pengerusi Suruhanjaya. Suruhanjaya Syarikat tidak mempunyai kuasa untuk mendakwa atas kapasitinya sendiri kerana ia jelas melanggar Perlembagaan Persekutuan yang telah memberikan kuasa mendakwa secara eksklusif kepada Peguam Negara sebagai Pendakwa Raya. Lanjutan dari kes ini, pindaan seksyen 377 Kanun Acara Jenayah telah dibuat dan Majlis Bandaraya Petaling Jaya telah mengambil langkah pembaikan di mana semua saman yang dikeluarkan selepas kes itu dibuat atas nama Pendakwa Raya.

Berkaitan isu yang sama, pada 11 September 2009, Mahkamah Tinggi Temerloh telah memutuskan bahawa seksyen 120 Akta Kerajaan Tempatan 1976 adalah tidak sah dan terbatal kerana telah memberikan kuasa kepada pihak kerajaan tempatan untuk memulakan pendakwaan yang jelas bertentangan dengan Perkara 145 (3) Perlembagaan Persekutuan. Dalam kes tersebut, Majlis Perbandaran Temerloh telah memulakan pendakwaan ke atas pemilik kedai Pasar Mini GSM, Encik Subramaniam Gopal, terhadap empat pertuduhan bagi kesalahan menjalankan perniagaan tanpa lesen pada 2006.

Keputusan kes ini memberi implikasi yang besar kerana ianya boleh memberikan kesan kepada tindakan pendakwaan yang dijalankan oleh semua pihak kerajaan tempatan di seluruh negara selain menimbulkan kesan kewangan yang boleh mengancam tindakan penguatkuasaan yang dijalankan oleh pihak berkenaan. Dalam menyampaikan penghakimannya, Pesuruhjaya Kehakiman Akhtar Tahir tidak bersetuju dengan pendapat bahawa jika niat parlimen untuk memberikan kuasa budicara mutlak kepada Peguam Negara, maka perkataan seperti ‘mutlak’ atau ‘hanya’ perlu dinyatakan secara jelas dalam Perkara 145(3) Perlembagaan. Menurutnya lagi, ini adalah kerana perkara tersebut sebaliknya ada menyatakan pengecualian kepada kuasa Peguam Negara iaitu dalam kesalahan di bawah bidangkuasa Mahkamah Syariah, Mahkamah Anak Negeri dan Mahkamah Tentera. Beliau menambah jika penggubal undang-undang mempunyai apa-apa pengecualian dalam pemikirannya, sudah tentu mereka juga akan menyatakannya.

Dalam beberapa kes lain, Mahkamah juga telah mengisytiharkan beberapa peruntukan undang-undang sebagai tidak sah dan terbatal atas alasan yang sama seperti seksyen 58(2) Akta Imigresen 1959/63, seksyen 28B(3) Akta Perihal Dagangan 1972, seksyen 92A Ordinan Hutan (Sarawak), seksyen 39 Ordinan Perlindungan Hidupan Liar (Sarawak) dan seksyen 40A Enakmen Hutan 1968 (Sabah). Walaubagaimanapun, dalam amalan sekarang, penasihat undang-undang di kementerian, jabatan dan sesetengah pihak berkuasa tempatan merupakan pegawai undang-undang yang dipinjamkan dari Jabatan Peguam Negara di mana mereka ini juga telah diwartakan sebagai Timbalan Pendakwa Raya di bawah seksyen 376(3) Kanun Acara Jenayah bagi menjalankan kuasa-kuasa pendakwaan yang diberikan kepada Pendakwa Raya.

Keputusan dalam mentadbir pendakwaan kes jenayah bukanlah sesuatu yang mudah bagi Peguam Negara. Sudah menjadi keperluan, beliau tertakluk kepada kewujudan bukti yang mencukupi, sekurang-kurangnya suatu kes prima facie boleh dibuktikan di mahkamah. Paling tidak dalam beberapa kes, terdapat keadaan yang termasuk dalam ‘kawasan kelabu’ di mana keputusan untuk tidak mendakwa juga dibuat atas kepentingan awam iaitu alasan kenapa Peguam Negara diberikan kuasa untuk membentikan pendakwaan. Kuasa budibicara untuk memberhentikan sesuatu prosiding jenayah boleh dilaksanakan pada bila-bila peringkat perbicaraan sebelum penghakiman disampaikan. Dalam kes Poh Cho Ching v. Pendakwa Raya [1982] 1 MLJ 86, dua orang tertuduh masing-masing telah dituduh bagi kesalahan memberi dan menerima rasuah. Akan tetapi, selepas itu pertuduhan ke atas pemberi rasuah ditarik balik oleh Pendakwa Raya dan di akhir perbicaraan, penerima rasuah telah disabitkan. Penerima rasuah tidak berpuashati dengan keputusan itu kerana penarikan balik pertuduhan ke atas pemberi rasuah telah mencacatkan sabitan terhadap dirinya. Mahkamah Tinggi memetik seksyen 254 Kanun Acara Jenayah yang membenarkan pertuduhan terhadap mana-mana tertuduh ditarikbalik oleh Pendakwa Raya (nolle prosequi). Dalam konteks ini, mahkamah memerhatikan kuasa budibicara yang mutlak telah diberikan kepada Peguam Negara di mana beliau hendaklah melaksanakannya dengan penuh keadilan tetapi persoalan samada beliau melaksanakannya atau tidak bukanlah kuasa mahkamah untuk menghakiminya.

Peguam Negara juga mempunyai fungsi yang tidak kurang penting berhubung dengan prosiding sivil di mahkamah di mana kerajaan atau mana-mana agensinya merupakan pihak dalam pertikaian tersebut. Dalam era teknologi maklumat dan perkembangan ekonomi yang begitu pesat, peranan Peguam Negara dalam aspek ini telah begitu jauh berbeza dari masa lepas. Kepentingan awam adalah keutamaan dalam menyelesaikan kes-kes-kes sivil di mana terdapat situasi Peguam Negara perlu masuk campur bagi menghalang dari berlakunya penipuan komersil walaupun sebelum berlakunya penipuan itu iaitu dengan mengambil langkah-langkah pencegahan melalui nasihat kepada kerajaan supaya sesuatu kes tidak perlu dipertikaikan di mahkamah kelak.

Peranan Peguam Negara dalam pentadbir prosiding jenayah dan sivil lebih jelas berbanding kuasanya sebagai penjaga kepentingan awam. Dalam kes London County Council v. Attorney General [1902] A.C 165, mahkamah memutuskan jika berlaku salahguna kuasa dalam sesuatu jabatan kerajaan di mana ianya melibatkan kepentingan awam, maka Peguam Negara perlu menimbangkan untuk memulakan litigasi di mana Peguam Negara dalam menjalankan tugas rasminya mempunyai hak untuk didengar bagi pihak Kerajaan dan menyerahkan kepada mahkamah untuk memutuskannya. Perkara 145(4) menyatakan dalam menjalankan tugasnya, Peguam Negara berhak untuk didengar di mana-mana mahkamah atau tribunal di Persekutuan dan hendaklah diberi keutamaan daripada mana-mana orang lain yang hadir di hadapan mahkamah atau tribunal.

Walaupun Peguam Negara mempunyai kuasa budibicara untuk menjalankan prosiding jenayah, ianya tidak termasuk tatacara jenayah dan bidangkuasa mahkamah. Sebagai contoh, sesuatu kes yang berlaku di Ipoh tidak boleh dijalankan di Shah Alam kerana bertentangan dengan seksyen 121 Kanun Acara Jenayah dan di bawah seksyen 170 Kanun yang sama, Peguam Negara tidak mempunyai kuasa untuk menentukan samada sesuatu kes itu perlu dibicarakan secara bersekali atau tidak. Dalam kes warga Peru, Jorge Enrique Pellon Tellon v. Pendakwa Raya [1998] 4CLJ 278, Mahkamah Rayuan memutuskan kuasa Peguam Negara untuk memilih kesalahan mana bagi mendakwa tertuduh terhenti pada masa tertuduh dibicarakan di mahkamah kerana mahkamah hendaklah membicarakan kes berdasarkan undang-undang tatacara dan keterangan yang terpakai.

Sejarah telah membuktikan dalam menjalankan tugas awamnya, Peguam Negara telah menggunakan kuasa budibicara dengan berhati-hati dan bertanggungjawab bagi menegakkan keadilan tanpa mengira kedudukan, pengaruh dan fahaman politik kerana undang-undang hendaklah sentiasa dihormati. Secara kesimpulan, adalah selamat untuk direkodkan bahawa kuasa Peguam Negara dalam Perkara 145 Perlembagaan Persekutuan adalah suatu yang mutlak dan tidak boleh dipersoalkan oleh mana-mana pihak. Walaupun begitu, mahkamah boleh, walaupun jarang, tidak membenarkan sesuatu relif kepada Peguam Negara seperti penghakiman Farewell L.J dalam Attorney General v. Birmingham, Tame & Lea District Drainage Board [1910] 1 Ch 48 yang memutuskan terpulanglah kepada Peguam Negara memulakan sesuatu prosiding, tetapi ianya adalah untuk mahkamah bagi menentukan apakah keputusan kepada prosiding tersebut.

Disediakan oleh

Ahmad Ishrakh bin Hj Saad, Timbalan Pendakwa Raya, Bahagian Pendakwaan

......
MINDARAKYAT
http://mindarakyat.blogspot.com/